(La Sala de las promesas)
En Costa Rica tenemos un Poder Judicial cuya Corte Suprema de Justicia está organizada en cuatro salas. Las tres primeras atienden distintas materias jurídicas y la cuarta, conocida como Sala Constitucional o, popularmente, Sala Cuarta, tiene la importantísima responsabilidad de proteger nuestra Constitución y los derechos fundamentales. Pero hoy quiero plantear una idea que posiblemente a algunos les parezca descabellada, a otros imposible y a otros, quizás, necesaria. ¿Qué tal si creamos una quinta sala? Una sala diferente, con una responsabilidad que hasta ahora no hemos concebido de esta manera: la Sala Quinta, la sala de las promesas.
Voy a explicarles de dónde nace esta inquietud. Cuando una persona busca trabajo, normalmente presenta su currículum, habla de sus capacidades, expone su experiencia y explica qué puede ofrecerle a quien desea contratarla. En algunas ocasiones incluso establece compromisos concretos sobre lo que hará si obtiene el puesto. Si finalmente recibe el trabajo y resulta que no hace aquello para lo que fue contratada, tendrá que dar explicaciones, enfrentar evaluaciones y, dependiendo de las circunstancias, podría perder su empleo. Ahora bien, ¿qué sucede cuando ese trabajo es la Presidencia de la República? ¿Por qué habríamos de tratar de manera tan diferente a quien nos solicita el puesto más importante de la administración pública?
Durante las campañas electorales escuchamos promesas de toda naturaleza. Nos ofrecen mejorar la seguridad, fortalecer la educación, proteger a los agricultores, reducir el desempleo, construir infraestructura, mejorar los servicios de salud, defender instituciones y resolver problemas que afectan nuestra vida cotidiana. Algunas candidaturas presentan propuestas bastante específicas, otras hablan en términos generales y algunas llegan a comprometerse personalmente con determinados sectores de la población. Además, presentan un plan de gobierno que contiene sus propuestas para los siguientes cuatro años. Todo esto forma parte del proceso mediante el cual intentan convencernos de que debemos entregarles nuestro voto y, con él, el trabajo de gobernar nuestro país.
Aquí aparece una particularidad interesante. En Costa Rica, las candidaturas presidenciales presentan sus programas de gobierno ante el Tribunal Supremo de Elecciones. Esos documentos quedan registrados y pueden ser consultados por la ciudadanía. Es decir, no estamos hablando únicamente de discursos pronunciados en una plaza pública o de promesas que alguien recuerda haber escuchado. Existe un documento formal que permite conocer lo que una candidatura propone hacer si recibe el respaldo de los electores. Sin embargo, ese programa no funciona actualmente como un contrato cuyo incumplimiento, por sí solo, permita exigir responsabilidad judicial al mandatario. Y aunque las promesas políticas pueden tener consecuencias electorales, sociales y morales, no existe una instancia judicial dedicada específicamente a examinar su incumplimiento.
Y aquí comienza mi propuesta. ¿Qué tal si las promesas que llevaron a una persona a ganar la Presidencia pudieran ser objeto de revisión cuando, una vez en el ejercicio del cargo, fueran incumplidas? No me refiero a castigar a un gobernante porque no logró resolver todos los problemas nacionales, porque sería absurdo pretender que una sola persona pueda hacerlo. Tampoco me refiero a convertir cada dificultad presupuestaria, cada negociación legislativa o cada circunstancia inesperada en una falta. Me refiero a crear un mecanismo serio, jurídico y ciudadano mediante el cual el mandatario deba responder por aquellos compromisos concretos que asumió para obtener nuestro voto.
Imaginemos entonces la Sala Quinta, la sala de las promesas. Una instancia del Poder Judicial ante la cual cualquier ciudadano, o grupo de ciudadanos, pueda presentar lo que llamaríamos un recurso de promesa. Este recurso permitiría solicitar que se examine el incumplimiento de un compromiso presidencial debidamente documentado, ya sea porque fue incluido expresamente en el programa de gobierno o porque el candidato lo asumió de manera pública, clara y verificable durante la campaña electoral. No sería necesario demostrar que el ciudadano votó por ese presidente, porque los compromisos de quien resulta electo dejan de ser asuntos exclusivos de sus seguidores y pasan a formar parte de su responsabilidad frente a toda la nación.
Pero habría condiciones. No bastaría con que alguien dijera que el presidente prometió algo y no lo cumplió. Sería necesario aportar pruebas: documentos oficiales, grabaciones auténticas, declaraciones verificables o el propio programa de gobierno. También habría que determinar si se trataba realmente de una promesa concreta, si existía un plazo para cumplirla, si estaba dentro de las facultades del Poder Ejecutivo y si las circunstancias permitían realizarla. Porque una cosa es incumplir deliberadamente un compromiso y otra muy distinta es intentar cumplirlo y encontrar obstáculos legítimos que lo impidan. Tampoco podríamos exigir el cumplimiento de una promesa que resultara contraria a la Constitución o a los derechos de otras personas.
Pensemos en un ejemplo hipotético. Una candidatura presidencial promete defender determinado sector productivo y presenta compromisos específicos para protegerlo. Una vez en el gobierno, sin que aparentemente exista una justificación suficiente, decide impulsar medidas directamente contrarias a aquellos compromisos. Los ciudadanos afectados podrían acudir a la Sala Quinta y solicitar que se examine si existe un incumplimiento de lo ofrecido y cuáles fueron las razones de ese cambio. El mandatario tendría pleno derecho a defenderse, aportar pruebas y explicar sus decisiones. La sala tendría la obligación de valorar los hechos, no las simpatías políticas.
Y ahora viene una de las partes más importantes de esta propuesta: la inmunidad presidencial no debería convertirse en una protección frente a este mecanismo específico de rendición de cuentas por las promesas que hizo personalmente para conseguir el cargo. Por supuesto, establecer una excepción semejante requeriría una reforma constitucional cuidadosamente diseñada, respetuosa del debido proceso y de la separación de poderes. No podríamos simplemente desconocer las garantías existentes. Pero sí podríamos discutir una nueva forma de responsabilidad institucional que permita examinar las decisiones presidenciales vinculadas con el incumplimiento injustificado de compromisos electorales, sin convertir ese examen en un proceso penal ni en un mecanismo de destitución.
¿Cómo estaría integrada esta sala? Propongo siete magistrados propietarios, uno elegido por cada provincia de Costa Rica, mediante voto popular. Cada magistrado ocuparía el cargo durante cuatro años y tendría derecho a ser reelecto una sola vez, para un máximo de ocho años en el puesto. De esta manera, todas nuestras provincias participarían directamente en la conformación de una instancia nacional encargada de examinar la responsabilidad de quienes ejercen la Presidencia. Estos magistrados no representarían los intereses particulares de la provincia que los eligió, sino que tendrían la responsabilidad de actuar con independencia, en beneficio de toda la República y conforme al ordenamiento jurídico.
Además, me gustaría que esta sala tuviera una composición multidisciplinaria. No todos sus integrantes tendrían que provenir de una misma profesión. Podríamos contar con especialistas en derecho, administración pública, economía, políticas públicas y otras disciplinas relacionadas con el funcionamiento del Estado. Exigiría la presencia de al menos dos profesionales en derecho y establecería requisitos rigurosos de experiencia, independencia, capacidad técnica y probidad. Esto también implicaría modificar las normas constitucionales que actualmente exigen que los magistrados de la Corte Suprema de Justicia sean abogados. La intención sería que las decisiones de la Sala Quinta no se fundamenten únicamente en interpretaciones legales, sino que también comprendan la realidad económica, administrativa y social que rodea las decisiones presidenciales, siempre dentro de un procedimiento que garantice la debida fundamentación jurídica.
Sé que la elección popular de magistrados también puede generar cuestionamientos. Alguien podría preguntarse si no terminaríamos convirtiendo a los jueces en candidatos políticos y si sus campañas electorales no comprometerían su independencia. Es una preocupación legítima que tendría que resolverse mediante reglas estrictas de financiamiento, transparencia, incompatibilidades partidarias y selección de candidaturas técnicamente calificadas. La intención no sería crear una sala que obedezca al gobierno ni a sus adversarios, ni mucho menos trasladar los conflictos partidarios al Poder Judicial. Su independencia tendría que ser una condición fundamental, porque una sala encargada de examinar las promesas presidenciales perdería toda credibilidad si sus integrantes actuaran motivados por intereses políticos.
Ahora bien, ¿cómo funcionaría esta sala? Cuando un ciudadano presente un recurso de promesa y los magistrados determinen que existen razones suficientes para examinarlo, solicitarán al presidente de la República que rinda cuentas sobre el compromiso cuestionado. El mandatario tendrá la oportunidad de presentar sus argumentos, explicar las circunstancias que motivaron su decisión y aportar las pruebas que considere necesarias. La Sala Quinta examinará tanto la promesa original como las actuaciones posteriores del gobierno, procurando establecer si existe realmente un incumplimiento, si este se encuentra justificado y si corresponde adoptar alguna medida. No se trataría de obligar al presidente a comparecer por cada opinión que expresó durante una campaña, sino de exigirle explicaciones cuando existan compromisos específicos y verificables que aparentemente hayan sido abandonados o contradichos.
Si después de estudiar el caso la Sala Quinta concluye que existe un incumplimiento injustificado, emitirá una resolución inicial. Sin embargo, el presidente tendría derecho a presentar una apelación ante la propia sala, justificando por qué tomó la decisión cuestionada o por qué considera necesario mantenerla. Podría explicar, por ejemplo, que las condiciones económicas cambiaron, que surgieron circunstancias internacionales inesperadas, que encontró impedimentos legales o que descubrió información que no estaba disponible durante la campaña. Esta apelación no sería una simple formalidad, sino una oportunidad real para demostrar que el cambio de posición responde a razones legítimas y no a un abandono injustificado de la palabra empeñada.
Recibida la apelación, la Sala Quinta volvería a sesionar, examinaría los nuevos argumentos y emitiría una resolución definitiva. Si los magistrados consideran que las explicaciones del presidente son suficientemente sólidas y justifican su actuación, aceptarán la apelación y el asunto continuará normalmente, sin imponer medidas correctivas. Pero si determinan que las razones presentadas no justifican suficientemente el incumplimiento de la promesa, la Sala Quinta podrá exigir una medida correctiva a la decisión presidencial, orientada a rectificar aquello que se haya hecho en contradicción injustificada con el compromiso asumido. Esa medida tendría que ser proporcional, jurídicamente posible y respetuosa de las atribuciones constitucionales de los demás poderes del Estado.
Este punto merece especial atención. La Sala Quinta no tendría facultades para destituir al presidente de la República. No podría quitarle el cargo que recibió mediante el voto popular ni sustituirlo en la conducción del gobierno. Su función sería exigir explicaciones, valorar las justificaciones y, cuando corresponda, ordenar medidas correctivas dentro de los límites establecidos por la Constitución. No sería una sala para gobernar en lugar del presidente, sino para recordarle que las promesas utilizadas para obtener el cargo también forman parte de la responsabilidad que asumió ante los ciudadanos. La medida correctiva tampoco podría obligarlo a violar la ley, disponer de recursos inexistentes, desconocer las competencias de la Asamblea Legislativa ni garantizar resultados que no dependan de su voluntad o de sus facultades.
Hay otra distinción que considero fundamental. Un plan de gobierno no puede convertirse en una camisa de fuerza que impida reaccionar ante una emergencia, una crisis internacional, una pandemia o un cambio extraordinario en las condiciones económicas. Gobernar también exige flexibilidad, capacidad de adaptación y, en ocasiones, valentía para reconocer que una propuesta inicial no era viable. Pero esa flexibilidad no debería significar que un mandatario pueda prometer una cosa durante la campaña, actuar deliberadamente en sentido contrario después de recibir el poder y considerar que no tiene ninguna obligación de explicárselo a quienes confiaron en su palabra. Cambiar de criterio puede ser perfectamente legítimo. Lo que propongo es que, cuando ese cambio contradiga un compromiso electoral concreto, exista una instancia ante la cual deba justificarse.
Quizás alguien me diga que ya existen mecanismos de control político, que tenemos diputados, medios de comunicación, instituciones fiscalizadoras y elecciones cada cuatro años. Y tendrá razón. Pero mi pregunta es otra: ¿son suficientes esos mecanismos para exigir responsabilidad específicamente por aquello que una persona prometió para obtener la Presidencia? Podemos criticar, investigar, pedir explicaciones y expresar nuestro descontento. Sin embargo, el incumplimiento de una promesa electoral no constituye, por ese solo hecho, una falta jurídicamente sancionable. Precisamente esa diferencia entre la responsabilidad política y la responsabilidad jurídica es la que quisiera poner sobre la mesa. Tal vez nuestra democracia podría explorar un mecanismo adicional que permita exigir cuentas sin afectar indebidamente la independencia de los poderes ni la capacidad del gobierno para tomar decisiones.
Me interesa además que esta conversación no se convierta en una discusión sobre un presidente en particular. No estoy pensando en crear una sala para perseguir a quien hoy gobierna o para favorecer a quien pueda gobernar mañana. Una institución semejante, si algún día llegara a existir, debería aplicarse por igual a cualquier mandatario, independientemente de su partido, ideología, popularidad o respaldo electoral. Las reglas tendrían que establecerse con anterioridad, nunca inventarse para castigar retroactivamente a una persona determinada. Una reforma de esta naturaleza solo tendría sentido si se construye pensando en el futuro de nuestra democracia y no en las circunstancias políticas de un momento específico.
Lo que verdaderamente quisiera cambiar es nuestra relación con las promesas políticas. Durante mucho tiempo hemos permitido que las campañas electorales funcionen como espacios donde se pueden ofrecer enormes transformaciones sin que necesariamente exista un mecanismo jurídico de rendición de cuentas sobre lo ofrecido. Y aunque muchas promesas responden a intenciones legítimas, otras pueden haber sido formuladas sin suficiente sustento. Tal vez la existencia de una Sala Quinta obligaría a quienes aspiran a gobernarnos a medir mejor sus palabras, estudiar con mayor profundidad sus propuestas y distinguir claramente entre lo que desean hacer, lo que creen posible y aquello a lo que efectivamente se comprometen. Quizás también llevaría a los ciudadanos a prestar mayor atención a los programas de gobierno y a conservar esos documentos como instrumentos de seguimiento y evaluación.
Por supuesto, no pretendo presentar esta idea como una propuesta legislativa terminada. Crear una sala semejante exigiría estudiar reformas constitucionales, definir competencias, armonizarlas con las de otros órganos del Estado, establecer garantías procesales y resolver interrogantes que no son pequeñas. Habría que determinar, entre otras cosas, cómo se ejecutaría una medida correctiva, qué ocurriría ante un incumplimiento de una resolución definitiva y cómo evitar que los recursos de promesa se utilicen únicamente para obstaculizar el trabajo del gobierno. Incluso habría que discutir si todos los asuntos aquí imaginados deben ser conocidos por un órgano judicial o si algunas responsabilidades corresponden necesariamente al ámbito político. Pero precisamente para eso sirven las propuestas ciudadanas: para abrir conversaciones, explorar posibilidades y cuestionar aquello que hemos llegado a considerar inmodificable.
Al final, mi planteamiento nace de una reflexión bastante sencilla. Si nosotros, los ciudadanos, somos quienes entregamos el trabajo de gobernar mediante nuestro voto, ¿por qué no habríamos de contar con un mecanismo que permita exigir responsabilidad cuando se incumplen, sin justificación, los compromisos concretos que fueron determinantes para obtenerlo? No estoy proponiendo que los presidentes sean infalibles ni que deban cumplir lo imposible. Estoy proponiendo algo mucho más elemental: que exista una forma institucional de preguntarles por qué no están haciendo aquello que ofrecieron y que, si sus razones no justifican el incumplimiento, puedan ser obligados a corregir una decisión dentro de los límites de la ley.
La palabra de un candidato no debería perder todo su valor jurídico y político el mismo día en que gana las elecciones. Tal vez nunca lleguemos a tener una Sala Quinta. Tal vez descubramos que existe una manera más sencilla, efectiva y constitucionalmente adecuada de alcanzar ese propósito. Estoy abierto a que juristas, académicos y ciudadanos nos ayuden a encontrarla. Pero hay algo que sí quisiera dejar planteado: las promesas electorales no deberían ser consideradas únicamente instrumentos para conseguir votos, sino compromisos que merecen seguimiento, explicaciones y responsabilidad.
Porque cuando un ciudadano incumple determinadas obligaciones, existen mecanismos para exigirle cuentas. Cuando una empresa incumple un contrato, también. Cuando un funcionario viola la ley, puede enfrentar consecuencias. Y cuando alguien consigue la Presidencia de la República mediante promesas concretas que después incumple injustificadamente, ¿qué mecanismo específico tenemos para exigirle responsabilidad por esas promesas y, cuando corresponda, pedirle que corrija sus decisiones?
Quizás sea hora de empezar a imaginarlo.
Después de la Sala Cuarta, ¿por qué no una Sala Quinta? La sala de las promesas.